新華述評丨12萬(wàn)億元地方化債“組合拳”怎么看——當前中國經(jīng)濟問(wèn)答之四

　　距離2024年收官不足一個(gè)月，密集上新的各省份地方政府再融資專(zhuān)項債券發(fā)行公報，傳遞出一個(gè)鮮明信號——

　　作為今年一攬子增量政策的“重頭戲”，我國最新亮出的12萬(wàn)億元地方化債“組合拳”正在加快落地。

　　在全國上下努力完成今年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，在我國經(jīng)濟加快轉型升級邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，如何看待這一近年來(lái)力度最大化債方案背后的深意？

　　（一）

　　11月8日下午4時(shí)，人民大會(huì )堂香港廳擠滿(mǎn)了中外媒體記者。十四屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議舉行新聞發(fā)布會(huì )，公布了12萬(wàn)億元地方化債“組合拳”。

　　這是一套“6+4+2”的“三箭齊發(fā)”方案——

　　6，是指11月8日全國人大常委會(huì )批準的增加6萬(wàn)億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)；

　　4，是指從2024年開(kāi)始，連續五年每年從新增地方政府專(zhuān)項債券中安排8000億元補充政府性基金財力，專(zhuān)門(mén)用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元；

　　2，是指2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還，不必提前償還。

　　“三支箭”均指向海內外關(guān)注的中國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，其風(fēng)向標意義凸顯。

　　為何選擇在此時(shí)加力化解地方政府隱性債務(wù)？我國政府債務(wù)風(fēng)險幾何？

　　首先要弄清楚什么是“隱性債務(wù)”。

　　放眼全球，政府適度舉債發(fā)展經(jīng)濟，是國際通行做法。也就是說(shuō)，債務(wù)不是魔鬼，沒(méi)必要“談債色變”。

　　適當的債務(wù)融資，能幫助實(shí)體經(jīng)濟解決資金問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟繁榮；而一旦債務(wù)過(guò)高，財政可持續性受到?jīng)_擊，經(jīng)濟將會(huì )受拖累。

　　我國政府債務(wù)包括法定債務(wù)和隱性債務(wù)。法定債務(wù)主要包括中央政府發(fā)行的國債，以及省級政府發(fā)行的地方政府債券。隱性債務(wù)是指地方各級政府在法定限額外，通過(guò)其他企事業(yè)單位等舉借的政府承擔償還或者擔保責任的債務(wù)，好比“隱藏的冰山”，沒(méi)有被記錄在政府資產(chǎn)負債表中，不易被監管。

　　財政部部長(cháng)藍佛安指出，當前一些地方隱性債務(wù)規模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力。

　　有困難有問(wèn)題不可怕，關(guān)鍵看解決問(wèn)題的努力和成效。

　　堅持底線(xiàn)思維，把牢關(guān)鍵環(huán)節，積極有效應對，正是中國屢屢在應對風(fēng)險挑戰中贏(yíng)得戰略主動(dòng)的關(guān)鍵。

　　“十四五”規劃提出“穩妥化解地方政府隱性債務(wù)”。這些年，從中央到地方，圍繞防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險打響了攻堅戰。

　　近年來(lái)，債務(wù)風(fēng)險較低的北京、上海、廣東已實(shí)現存量隱性債務(wù)清零，一些債務(wù)風(fēng)險較高的地區已在中央政策支持下開(kāi)展化債試點(diǎn)。截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數減少了50%，債務(wù)風(fēng)險總體可控。

　　但也要看到，化債工作仍然在路上。

　　為進(jìn)一步摸清“家底”，2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項目甄別、逐級審核上報，中央確認全國隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元，并要求在2028年底前全部化解完畢。

　　進(jìn)入2024年，受外部環(huán)境變化和內需不足等因素影響，我國經(jīng)濟運行出現一些新的情況和問(wèn)題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。

　　正是在這樣的背景下，我國推出了新一輪化債“組合拳”。

　　據測算，通過(guò)“三支箭”協(xié)同發(fā)力，2028年底之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額將從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元，不到原來(lái)的六分之一。

　　對地方政府而言，這無(wú)疑是一場(chǎng)政策“及時(shí)雨”——5年預計可為地方政府節約6000億元左右利息支出，既能直接緩解償債壓力，又能暢通資金鏈條。

　　更深遠的意義，在于以一子落促滿(mǎn)盤(pán)活。

　　全國財政支出中，超過(guò)八成來(lái)自地方。地方政府的“輕裝上陣”，必將推動(dòng)中國經(jīng)濟持續回升向好。

　　（二）

　　12萬(wàn)億元化債方案一經(jīng)發(fā)布，即引發(fā)一些海外媒體的關(guān)注?！堵?lián)合早報》報道稱(chēng)，從化債角度看，政策規模符合預期，甚至“略超預期”。

　　除了幫助地方政府解決短期的“燃眉之急”，這一方案更是著(zhù)眼長(cháng)遠，體現了我國化債思路的根本轉變。

　　從應急處置轉為主動(dòng)化解——

　　以前的化債側重應急，發(fā)現一起風(fēng)險事件處理一起，由于金融市場(chǎng)具有傳染效應，一個(gè)小的風(fēng)險事件容易引發(fā)更大的擔憂(yōu)，不利于債務(wù)問(wèn)題的整體解決。此次化債則是通過(guò)整體系統的安排彰顯主動(dòng)性，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，體現了實(shí)事求是、不避問(wèn)題的積極應對態(tài)度。

　　將“暗債”轉為“明債”——

　　“置換”是本輪化債方案的關(guān)鍵詞，意味著(zhù)不是減除地方政府的償債責任，而是通過(guò)發(fā)行期限結構更加優(yōu)化、利率更低的地方政府債券，逐步替換以銀行貸款、公開(kāi)市場(chǎng)債券、非標債務(wù)等形式存在的地方政府隱性債務(wù)，以此推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化，地方債務(wù)管理更加規范透明。

　　對地方政府而言，降低當期償債壓力，無(wú)疑能騰出更多的政策空間、財政資金和精力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、保障民生，從而更好平衡穩增長(cháng)和防風(fēng)險。

　　這一轉變，傳遞出我國堅持“在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解”的積極信號，意味著(zhù)今后財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調節能力將進(jìn)一步增強。

　　當前外部環(huán)境變化帶來(lái)的不利影響增多，這就需要用完善的制度防范化解風(fēng)險、有效應對挑戰，在危機中育新機、于變局中開(kāi)新局。

　　黨的二十屆三中全會(huì )明確提出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監測監管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制，加快地方融資平臺改革轉型。

　　12萬(wàn)億元化債方案精準指向的是化解存量隱性債務(wù)，要鞏固住化債效果，既要提高地方政府債券使用效率，更要堅決遏制新增隱性債務(wù)。

　　財政部數據顯示，今年前10個(gè)月，全國發(fā)行新增地方政府債券45689億元，其中專(zhuān)項債券39121億元；發(fā)行再融資債券28193億元，累計全國發(fā)行地方政府債券73882億元。

　　允許專(zhuān)項債券用于土地儲備，支持收購存量商品房用作保障性住房，加大對國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、5G融合應用設施等領(lǐng)域支持力度……今年以來(lái)，我國不斷擴大地方政府專(zhuān)項債券支持范圍，凸顯支持高質(zhì)量發(fā)展的取向。

　　同時(shí)，為避免處理完“舊賬”又增“新賬”，我國對新增地方政府隱性債務(wù)持續保持“零容忍”的高壓監管態(tài)勢，完善懲處、問(wèn)責機制，并加快推進(jìn)地方融資平臺改革轉型。

　　越是面對復雜形勢，越要善于在改革發(fā)展中解決問(wèn)題。

　　統籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解，以化債為契機倒逼發(fā)展方式轉型，在改革創(chuàng )新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險中找到新的發(fā)展路徑，正是高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐。

　　（三）

　　2024年收官在即，這次化債“組合拳”正加快落地——

　　11月9日，12萬(wàn)億元化債方案亮相的第二天，財政部已將6萬(wàn)億元債務(wù)限額下達各地，多省份迅速啟動(dòng)發(fā)行工作。

　　12月5日，湖北省政府完成兩期再融資專(zhuān)項債券招標，遼寧省政府完成兩期再融資專(zhuān)項債券招標……

　　中國債券信息網(wǎng)上，一份份公告實(shí)時(shí)滾動(dòng)更新，近一個(gè)月各地密集披露用于置換存量隱性債務(wù)的再融資債券信息，有時(shí)一天有十多個(gè)省份同時(shí)發(fā)債。

　　截至12月5日，已有23個(gè)?。▍^、市、計劃單列市）發(fā)行再融資債券，合計發(fā)行14595億元，發(fā)行進(jìn)度占2024年額度的73%。

　　這一力度空前的化債方案加快落地，正是積極的財政政策進(jìn)一步加力的體現。

　　今年以來(lái)，財政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，積極的財政政策如何承壓而上加大逆周期調節力度？

　　不妨打開(kāi)今年的財政政策工具箱看一看：

　　做好“加法”，赤字規模增至4.06萬(wàn)億元，年初安排新增地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額3.9萬(wàn)億元，今年1萬(wàn)億元超長(cháng)期特別國債全部發(fā)行完畢，用于支持國家重大戰略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設（“兩重”）、大規模設備更新和消費品以舊換新（“兩新”）政策落地。

　　做好“減法”，堅持政府過(guò)緊日子，同時(shí)持續優(yōu)化稅費優(yōu)惠政策。比如12月1日起，實(shí)施加大住房交易環(huán)節契稅優(yōu)惠力度、降低土地增值稅預征率下限等多項稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

　　做好“乘法”，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，將資金更多投向具有乘數效應的先進(jìn)制造、民生建設、基礎設施短板等領(lǐng)域，撬動(dòng)更多社會(huì )資本助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　做好“除法”，在解決存量債務(wù)風(fēng)險的同時(shí)，堅決遏制新增隱性債務(wù)。12萬(wàn)億元化債舉措疊加其他財政增量舉措，積極財政政策效應更大，成為推動(dòng)經(jīng)濟回升向好、穩健前行的重要支撐。

　　巧用“加減乘除”運算法，多種政策工具組合發(fā)力，積極的財政政策不斷提質(zhì)增效，助力高質(zhì)量發(fā)展。

　　展望2025年，“十四五”規劃將迎來(lái)收官之年。海內外關(guān)注，我國在推進(jìn)化債工作的同時(shí)，財政政策未來(lái)發(fā)力空間還有多大？

　　可以從世界坐標上尋找答案——

　　從負債率看，根據國際貨幣基金組織統計，2023年末G20中的國家平均政府負債率118.2%，G7國家平均政府負債率123.4%。同期，我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中，國債30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負債率為67.5%。

　　從赤字率看，我國長(cháng)期以來(lái)對于赤字率的安排較為謹慎，大多數年份低于3%，明顯低于其他全球主要經(jīng)濟體。

　　此外，我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。地方政府債務(wù)支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續性收益，既為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來(lái)源。

　　可以說(shuō)，我國政府杠桿率明顯低于主要經(jīng)濟體和新興市場(chǎng)國家，中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。

　　事實(shí)上，一系列更加積極的政策已經(jīng)在緊鑼密鼓謀劃推進(jìn)中。

　　藍佛安此前明確表示，2025年將實(shí)施更加給力的財政政策，包括積極利用可提升的赤字空間，擴大專(zhuān)項債券發(fā)行規模，繼續發(fā)行超長(cháng)期特別國債，加大力度支持“兩新”品種和規模，加大中央對地方轉移支付規模等。

　　財政領(lǐng)域之外，多項金融政策密集發(fā)布，促消費穩外貿政策接連出臺，助企幫扶舉措有效實(shí)施，推動(dòng)房地產(chǎn)止跌回穩打出“組合拳”……一攬子增量政策因時(shí)醞釀、因勢推出，既注重當下又著(zhù)眼長(cháng)遠。

　　更多的改革舉措正在路上——黨的二十屆三中全會(huì )圍繞“健全宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系”作出改革部署，其中明確提出深化財稅體制改革，明年一批條件成熟、可感可及的改革舉措，特別是一些事關(guān)頂層設計的基礎性制度，將加快落地。

　　以宏觀(guān)調控應對短期挑戰，以深化改革破解中長(cháng)期難題——中國高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐中，不斷開(kāi)拓宏觀(guān)調控空間，豐富發(fā)展了具有中國特色的宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系，向世界展現大國經(jīng)濟的治理智慧。

　　中國經(jīng)濟是一艘巨輪，頂風(fēng)破浪前行是常態(tài)。

　　船行關(guān)鍵處，奮進(jìn)正當時(shí)。朝著(zhù)既定目標實(shí)干篤行，精準有效實(shí)施宏觀(guān)調控，更好統籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，中國經(jīng)濟發(fā)展必將乘風(fēng)破浪，未來(lái)可期。